四、对国家创新基金设立与管理工作的几点认识与思考
1.国家创新基金的设立,建立了政府科技成果转化与产业化投入的引导机制
我国经济体制和科技体制改革的主要目标之一,就是要着力解决科技与经济脱节,科技与经济“两张皮”的问题。时至今日,科技与经济“两张皮”的问题尽管已经有了很大的改善,但其结合程度依然不能满足经济增长的需求,其症结何在?主要原因是科技成果作为一种商品,其有效供给和有效需求严重不足。科技成果转化难是各级政府、科技和经济界都极为关注的重要问题。
对科技界而言,一般认为成果多多,但无人慧眼识珠,科技成果不值钱;对企业界而言,企业对科技成果的渴求却胜过以往任何时期,但总是不容易找到中意的技术。科技成果转化难原因多多,但最根本的原因,在于人们忽视了这样一个事实:现实市场上的科技成果大多不是商品,仅仅是一个半成品。这些半成品必须经过二次开发——中试,即技术的熟化或工程化,才能满足批量生产的要求。中试本身就是一个艰难的科研开发过程,需要投入巨大的人力、财力、物力,在可能获取高额利润的同时,也蕴藏着巨大的风险。谁应是追求这种高风险、高投入、高回报的主体?科研院所、高等院校无力投入;企业由于对技术的不熟悉和对风险的回避只能望而却步;单靠政府投入一是无法满足企业需求,二是与市场经济格格不入;金融机构只愿意对能够还本付息的项目进行投资。真正意义上由社会投资人为投入主体的风险投资市场与机制尚不能有效运行。市场经济规律决定了只有企业才能成为,也应该成为技术创新的主体,这符合风险与机遇、利益同在的原则,但是风险投资市场发展的不成熟使企业、特别是中小企业不能或不愿承担对亟须“孵化”,有可能给自身带来巨大收益的科技成果进行二次开发的责任。在这样的情况下,由政府资金进行投入引导,对于扶持科技型中小企业转化科技成果就显得尤为重要。科技部、财政部共同设立科技型中小企业技术创新基金,通过国家基金投入的市场化运作引导企业、金融机构和社会投入,扶持科技型中小企业转化科技成果,有效建立了政府的科技成果转化与产业化投入引导机制。
2.国家创新基金的设立和实施激活了企业,增强了科技成果供需双方的有效需求,完善了科技成果转化的产业化链条
我省科技资源丰富,但经济发展相对滞后,科技成果转化投入严重不足,民营企业发展起步较晚,在市场经济起步初期,没有通过“双轨制”混存期的财富积累,创业所需必须更多地依靠科技资源发挥作用,因此,许多企业渴求依赖技术跻身市场,企业目标与政府设立创新基金的目标一拍即合。
非国有经济是科技型中小企业的主体,创新基金从一开始就把为各种所有制企业创造平等竞争的条件作为基金实施的基本要求,并按照国际惯例,明确规定创新基金面向除外资控股外的各种所有制中小企业,体现了政府基金的政策导向,深受广大民营科技型中小企业的欢迎。
创新基金的设立和实施,为我省这样一个科技资源丰富,但经济发展相对滞后的西部科技大省扶持科技型中小企业转化科技成果,提供了一个前所未有的发展机遇。创新基金通过强调市场导向和技术创新,不仅有效引导了科技产业化的投入,同时还有效引导了科技产业化发展的方向,从市场和技术两个方面促进了科技成果的有效需求与有效供给,完善了科技产业化发展的链条。因此,国家创新基金实施5年来,受到了我省科技界和产业界的高度重视,尤其受到了我省科技型中小企业的高度重视和广泛欢迎。由于创新基金在支持对象、计划目标、评审方式、立项后期监管等都有一系列可以操作的透明程序,并且符合市场经济客观规律,使得它在设立实施的短短5年之内,在我省产生了极为良好的社会影响。
在国家和地方各级政府的科技或经济投入计划中,创新基金在资助目标、评审决策程序、运作方式等方面无疑是独树一帜的。尽管由于等资量额度的影响,其立项率并不高,同时其申报材料要求很高,相对于其他政府资助计划,申报难度很大,但我省每年仍有大量科技型中小企业踊跃申报。经几年的实践过程和创新基金实施所显示的效果,创新基金的申报立项模式已经得到科技管理部门和广大中小企业的认可和好评在社会上产生较好的反响。
我省成都、绵阳两个科技和经济资源配置集中,基础设施条件较好的城市在电子信息、新材料、光机电一体化、生物制药等技术领域获得大批创新基金项目支持,就是国家创新基金在西部科技资源大省引导投入,整合优化资源配置,集成创新优势,促进科技型中小企业和高新技术产业发展的有力例证。
3.不能用简单的投入产出指标来衡量创新基金项目的绩效
目前,创新基金绩效评价的指标主要分为技术指标、经济指标和知识产权。实际操作中,经济指标的考核成为项目评价和验收的重要考核内容,这样做的好处是:强化成果转化的作用和效果,对引导企业如实申报项目,减少企业为提高项目命中率而有意虚增项目效益的现象。
但从政府目标的角度考核,在项目合同执行期内经济指标不达标,并不完全意味着政府资助的失效,实际上,许多项目通过基金支持,技术指标达到或接近国内先进水平,可能由于企业运作、资金、实力市场变化、市场接受程度等原因,导致经济指标不能很好完成,但是,从社会层面上看,一些中小企业通过实施创新基金项目,拥有了有自主知识产权的新技术,打破了大企业、特别是国外企业的技术封锁或垄断,迫使其产品降价,降低了国家和社会用户的购买成本,这样的绩效在评估中是不应当忽视的。
现在的创新基金项目执行期为二年,二年的时间里政府的投入效果无法完全反映在产出上,因此,不能用简单的投入产出分析法来衡量创新基金的实施效果。应当在考核经济指标、技术指标、知识产权指标的同时,充分考虑到创新基金项目实施后所产生的社会效益指标。
4.创新基金项目的实施,促进了科技中介机构和科技中介业的发展
国家创新基金按国际惯例进行市场化运作,其申报与实施管理,有一套较为系统完善的管理办法和管理程序。由于创新基金采用“背对背”的评审立项的管理方式。因此,对申报材料要求较高。作为许多新创办的中小企业,国家创新基金项目的实施,为科技中介机构开拓了开拓了中介为中小型企业服务的渠道,一批会计师事务所、资产评估事务所、生产力促进中心等科技中介机构在政府的规范引导下,从多方面有序介入到企业申报实施国家创新基金项目的咨询服务工作中,为科技型中小企业申报实施国家创新基金做出了卓有成效的工作。
我省这几年创新基金申报管理的实践表明:科技中介机构的介入,既发挥了科技中介机构的作用,又有效引导了科技中介业务的发展和科技中介服务体系的健全与完善。
通过在创新基金申报过程中为企业的服务,中介机构促进了科技成果富集的大专院校、科研院所与中小企业的合作,促进了科技成果的转化和熟化。
同时,中介机构通过为企业的服务过程,自身的素质也得到提高,业务也得到扩展。科技中介机构的服务人员也在为企业服务的过程中,获得了新的专业知识、市场知识、财务知识、企业成功的经验和失败的教训,为开展更深入的服务工作积累了经验。其结果是:企业通过科技中介机构的深入服务获得了国家创新基金的支持,促进了企业的发展。科技中介通过深入了解企业需求,寻找到了更多的服务机遇,也有效地拓宽了自己的业务范围。
五、关于创新基金运行中有待探索的问题及建议
一、如何做到对项目申报项目真实性和企业实施项目的能力和条件的把关。创新基金在项目管理上采取邮寄申报,链式操作,实行“背靠背”专家评审的立项方式。这种项目管理上的创新对于杜绝或减少在项目评价上的人为干扰,有利于保证申报立项过程的规范和公正。但这种管理方式对项目真实程度的了解只有通过申报材料(主要是可研报告和相关附件)。评审过程缺乏对项目的现场考察是容易导致项目实施风险的重要环节。创新基金在项目申报过程中设计了委托地方政府管理部门对项目进行推荐和组织专家论证,要求地方推荐部门在对项目在推荐中对项目申报内容的真实性把关。从这几年的实际情况看,这个环节的效果受到几个因素的影响:一是地方保护思想,各地总想使本地的得到创新基金更多的支持;二是部门政绩的影响,由于创新基金的良好效应,一些地方已把创新基金项目的申报数已成为考核部门工作业绩的指标之一;其三是时间和工作安排的影响,每年创新基金项目报出的时间相对集中,推荐部门很难有时间和人员安排对每个项目进行实地考察。以上情况就可能使一些完全不符合申报条件的项目由地方报出。这样一是使申报项目量大,增加了管理中心的项目评审成本;二是有些“过度包装”的项目得到立项。针对这种情况,四川省科技厅对全省负责创新基金项目监理的单位提出要求,在每批创新基金项目立项公告上网后组织人员对每个项目进行现场考察,并对项目的可研报告和合同进行重点审查,弥补推荐环节的不足。发现不实情况,立即上报管理中心。如果是因中介机构介入造成虚假申报或“过度包装”,将对该中介机构包装的项目不予推荐。建议管理中心将这个环节的工作明确地加以规定和提出具体的要求,使之构成创新基金项目立项审查工作中不可缺少的环节。
二、加强对中介介入创新基金工作规范化管理。如前所述,中介机构参与是创新基金运行机制中的组成部分之一。创新基金对引导中介机构为科技型中小企业服务起到了良好的引导作用。但不可否认,个别中介机构缺乏诚信,为竞争和单纯追求经济效益,有意误导企业弄虚作假。这种现象不禁止,将对创新基金管理带来不良的影响。目前,创新基金对参与项目评估的中介机构的管理和监督建立了较为行之有效的规范的管理办法,正是依靠这种机制,前几年有个别在参与创新基金评估的中介机构被取消资格。而对参与创新基金申报工作的中介机构的行为还没有建立明确的规范。建议应尽快建立完善的对中介机构的认定、准入、使用、管理体系,通过明确的要求规范中介机构的工作范围、行为准则、加强监督和制约机制。保证中介机构介入创新基金的工作良性运行。(四川省科技厅提供)
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