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       2015年12月9日,中央深改组第十九次会议审议通过了《中国三江源国家公园体制试点方案》。根据青海省三江源生态保护及国家公园建设的实际需求,2015年10月18日至11月7日,青海省政府法制办和省外国专家局组织“三江源生态保护立法能力培训团”赴英国,就生态保护与国家公园立法等情况进行了为期21天的培训学习。此次培训对《中国三江源国家公园体制试点方案》、三江源生态保护和国家公园建设意义重大。英国国家公园建设对三江源国家公园体制试点有如下启示。

        一、国家公园是推进生态文明建设的有益方式

        1864年马什(G•P•Marsh)发表《人与自然》一书,认为人必然要与自然共存,而不能危害自然这一生存之母。1872年美国建立了第一个国家公园—黄石公园。1916年美国《国家公园事业法》规定,联邦政府承担拥有和管理国家公园的责任。后来国家公园系统的目的在法律上规定为:“保护景观、自然物体和野生动植物,在一定条件下为人们提供消遣,同时在利用中不使之受到损害。”1969年国际自然及资源保护联合会(IUCN)正式接受美国的概念,并提出了建立国家公园的两个基本条件是:1.国家公园应是纯自然的,具有美好的景观或具有特殊的科学价值,不得有人工的开发和改造。2.国家公园必须属国家所有,至少应由国家统一管理,保护是主要目的,在严格的控制下也可用于公众娱乐。

       从全球建立国家公园的情况来看,美国的国家公园概念本身也存在一些问题,即在很多地区很难取消长期以来建立的放牧和狩猎区,从而达到绝对保护的目的。因而国家公园的概念也在不断发展演化。随着国家公园体制的不断完善,国家公园管理的重心也在转移,如英国虽然也以美国模式为基础,但也注重协调保护和维持地区居民生活的关系。在很多发展中国家,国家公园的设立,不仅是为了保护环境和提供游憩活动,更重要的是要推动乡村地区的发展。同时,国家公园也是一种民族精神的象征。设立国家公园的目的,从早期的保存、保护到现在的集生态保护、科研、游憩、教育、社区发展等为一体的综合管理,体现了公园管理的综合性。

        无论国家公园的概念如何定义,借鉴英国国家公园经验,我们认为三江源国家公园体制试点中应当注重以下几点:

       1、国家性是国家公园的基础。根据我国土地管理法及三江源地区土地权属历史演进实际,应强调三江源国家公园范围内的土地为全民所有,由省政府代国家行使国家公园的土地所有权。对国家公园运营事务实施统一管理。

        2、公共性是国家公园的本质。国家公园的公共性是国家公园的本质所在,主要是为了加强三江源生态系统的持续有效保护,保障国家生态安全,促进人与自然和谐共生。另外,国家公园应是开放的,为当地居民和区域外居民提供游览、科普、探险、健身等服务。

        3、公益性是国家公园的特色。在处理自然性和生产性的矛盾、协调公园内居民生产生活与自然保护及旅游发展的关系中,要弱化经济利益驱利,强化自然保护及人类对自然资源的永续利用。国家公园制度作为一种较为成熟的保护区制度,开启了世界自然资源保护和利用的新模式,它是协调处理保护与发展关系的一种方式,但不是唯一方式。英国国家公园体制相对成熟,管理手段灵活,在处理国家公园的公共性与私有性、生产性和保护性等矛盾方面形成了一套较为独特的体制,并坚持以可持续发展为指导,鼓励社区参与。

       二、规划的编制及其权威性

       在英国国家公园的考察中,我们深切地体会到规划是每一个国家公园管理的重心,科学合理的规划是公园有序管理的前提,也是规范管理的制度保障,这是很值得我们借鉴的。

        目前在三江源生态保护中,存在规划出自不同部门,规划重叠、冲突等现象,在一定程度上影响了三江源生态保护的工作。因此,我们希望在三江源国家公园体制试点的过程中,能够避免这种现象的发生。可以结合“多规合一”的试点工作,要求国家公园在国家相关规范的指引下,结合自己的实际情况和特点,编制有长远目标的规划。其内容应包含国家公园的目标、保护区域和对象、保护措施、公共区域及公共道路、社区项目、旅游线路、环境监测等多方面。

        为了保证规划编制的科学性和合理性,英国国家公园都普遍地建立起合作伙伴机制。任何利益相关者都可能成为合作伙伴,政府相关部门、企业、社区、大学或研究机构、非政府组织、旅游者等,通过协商,集思广益,为国家公园管理提供支持。合作伙伴关系的本质不在于使用权的归属,而在于决策权的参与。

       在国家公园内任何开发、利用、建设等活动都要得到公园管理局的规划许可,应当严格规划编制和许可的程序,不能随意调整经批准的规划,对规划的许可产生争议时,应当通过严格的程序解决,以此保证规划的严肃性和权威性。建议明确规划执行的权力和责任,追究擅自破坏规划执行和修改规划者的法律责任。

        三、建立政府主导、多方参与、发挥群众主体作用的管理体制

        如前所述,目前世界各地国家公园的管理模式和体制并不完全相同,各有优劣。考虑到三江源的实际情况,我们认为美国的中央集权模式并不适合三江源国家公园,英国综合式模式有许多可借鉴之处。鉴于此,我们认为三江源国家公园管理体制应当按照中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》的精神,构建“政府主导,多方参与,发挥群众主体作用的管理模式”,组建中国三江源国家公园主管机构,统筹管理三江源国家公园及各类保护地。在划定的国家公园范围内,借鉴英国董事会的方式组建园区管理委员会,管理公园的规划、巡护、监测等具体事务。同时,发挥群众主体作用,建立由当地群众广泛参与的多元合作伙伴关系,开展形式多样的社区项目,保障群众的知情权、参与权、监督权。

        我们认为,在三江源国家公园设立的过程中,管理机构的设置及其职权职责的划分是非常重要的,直接关系到国家公园管理的成效,需要认真研究。

        四、重视社区参与 推动当地社区发展是国家公园建设的重要目标,这个目标在英国国家公园规划中都得到了充分的体现,在立法上也有明确的要求。

       社区发展具有两面性,不当的发展方式可能破坏公园的价值,因此,需要正确处理自然性(生物多样性和视觉景观等)与生产性(社区发展)之间的关系。英国把国家公园作为推动社区可持续发展的示范区,为其他区域的发展提供典范。

       在三江源开展社区参与有着良好的基础,首先,当地居民有着传统的敬天惜地、尊重生命、与自然友好相处的文化基础。其次,随着生态保护工程的推进,省政府及相关部门组织设立生态公益岗,尝试社区共管,引导当地居民参与生态保护,取得了较好的成效,积累了一定的经验。以此为基础,在国家公园试点中应逐步扩大社区参与的范围,在规划中统筹安排社区项目,通过招募志愿者、社会合作、特许经营等多种方式,一方面吸引当地居民参与国家公园内的湿地保护、生物多样性保护、环境监测、资源调查、生态恢复以及宣传等保护性工作。另一方面适度组织开展现代畜牧、生态旅游等产业的发展,满足当地牧民生产生活的需求,帮助当地老百姓脱贫致富。

       社区参与是英国国家公园管理的精髓。由于东西方政治、社会、文化的差异以及社区本身的角色、力量不同,社区参与作为西方概念如何在中国应用,有待于进一步研究。客观地讲,受教育水平、文化认知的限制,国家公园和周边的社区,未见得能对公园规划提出正确的判断。当地社区往往会较多考虑公园开发所带来的经济利益以及商业机会,他们对经济利益的兴趣超过公园生态及生物多样性保护。三江源国家公园建设中要注意到这种现象并尽可能避免。

       五、重视立法保障

       英国是一个法治化程度较高的国家,其生态保护和国家公园的建设离不开完备的法律体系保障。借鉴其经验,我们应当在地方立法层面上大胆创新,在总结三江源建设、保护经验的基础上,制定《三江源国家公园条例》,为三江源生态保护和国家公园提供基本的法律保障。首先需要明确立法理念和立法目标。其次,设计和制定国家公园管理的基本制度,建立起资金保障、监测评估、考核监督、社区参与等机制。通过法律授权,赋予国家公园管理部门及其工作人员相应的规划权、审批权、执法权等权力。合理设计法定程序,包括法定时限、法定要件、争议解决等,明确法律责任。

        就立法理念而言,北美的国家公园由于建立体制较早、荒野面积大、人类干扰活动少,基本上体现了没有人类干扰的“保存派”的管理思想。英国由于其建立时间相对较晚、人类干扰活动多、经济社会发展的需求高,因此主要体现的是“维持人类有益干扰”的“保护派”的管理思想,体现在立法中就是既要环境保护,又要兼顾当地经济社会的发展。

        六、坚持绿色发展理念

       英国国家公园崇尚绿色发展理念,相比较而言,三江源虽地广人稀,风景独特,但千百年来一直有人类居住,从事放牧等传统生产活动。这里交通不便、经济落后,对经济社会发展的需求更为迫切,因而英国的绿色发展理念更值得我们借鉴。一是规划编制要体现绿色发展理念。结合三江源国家公园体制试点,充分考虑未来人口分布、产业布局、国土利用、城镇规划以及生态保护红线等因素,在规划编制中,继续加强生态植被修复等重点工程建设,形成生态良性循环系统。可以在国家公园内鼓励发展可持续的现代畜牧业,提高草场恢复力和生产力,丰富畜牧产品种类。二是普及绿色发展教育。实施环境教育行动计划,普及环境保护及国家公园建设方面的基本知识,提高民众保护生态环境的知识、观念和技能。三是发展生态旅游。从英国的情况看旅游业目前已成为国家公园的中心产业,每年公园的游客量为7500万,为社区发展注入活力。三江源有非常丰富的旅游资源,旅游业开发潜力大,在重视环境承载力的前提下,可以依托国家公园,以促进旅行消费、推动低碳旅行方式为目标,培育和发展生态旅游业。

        七、重视文化传承

       英国人在国家公园管理中尊重自然、尊重历史、尊重文化的态度,成为英国环境保护和国家公园管理的重要的人文思想基础,这一点值得我们学习。例如,小镇是英国国家公园重要的旅游服务点,多是沿一条主路或者沿河的线性格局,镇内临主路建筑基本是家庭旅馆、酒店、咖啡厅、户外用品店或者纪念品店。公园管理局通过严格控制镇内规划建设项目的申请与审批,考虑个体建筑的体量、外观和用途,使城镇整体风貌在漫长历史发展中得以保存。三江源地区人口以藏族为主,有许多传统的藏族习俗、藏式建筑等人文资源,在设立国家公园的过程中,我们应当借鉴英国的做法,尊重这些传统的、民族的、历史的文化遗产,并小心保护,使其成为三江源国家公园的独有风景。

        此次学习培训,对于青海三江源国家公园的建立,开展国家公园体制试点,解决生态环境局部退化趋势尚未根本扭转问题;解决生态保护与民主改善还不紧密,社会参与生态保护程度不高问题;解决三江源生态保护管理体制不顺、全责不清、管理不到位等问题,提供很好借鉴和先进理念。对于有效保护生态,探索人与自然和谐发展的模式,创新生态保护管理体制,建立资金保障长效机制,建立有序社会参与,将国家公园建成青藏高原生态保护修复示范区;三江源共建共享、人与自然和谐共生的先行区;青藏高原大自然保护战士和生态文化传承区将产生重大的意义。

(文:青海省外国专家局)





国家外国专家局领导
局   长:张建国   局长致辞
副局长:陆  明   周长奎
              夏鸣九   尹成基

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